Kan de bouwshift Vlaanderen redden?

De officiële cijfers van het Vlaamse Departement Omgeving zijn ontnuchterend: 15,7 procent, bijna één zesde, van de oppervlakte van Vlaanderen is bedekt met kunstmatige materialen zoals asfalt, baksteen en beton. Nog eens ruim zoveel wordt ingenomen door tuinen, recreatiegebieden, sportterreinen, parken en onbebouwde gronden – goed voor zo’n 32,4 procent aan ingenomen ruimte. De niet-ingenomen ruimte bestaat voor het grootste deel uit landbouwgrond, goed voor bijna de helft van de oppervlakte van Vlaanderen. Slechts 21 procent bestaat uit natuur, waarvan ongeveer de helft bos. Ook op nationaal niveau behoort België tot de slechtste leerlingen van de klas in Europa, met 21 procent aan ingenomen ruimte. Alleen Malta (31 procent) doet het slechter. De trend is nog niet gekeerd: het laatste decennium steeg de verharde oppervlakte in Vlaanderen met elf procent, wat neerkomt op 5,8 hectare per dag. Dat zijn meer dan acht voetbalvelden, of 1,8 keer de oppervlakte van de Grote Markt van Sint-Niklaas, elke dag. Intussen is diezelfde Grote Markt wel een voorbeeld van een succesvol onthardingsproject.

Het ligt in de lijn der verwachting dat een dichtbevolkte en economisch welvarende regio als Vlaanderen een hoge verhardingsgraad heeft. Of niet? Volgens Peter Lacoere, expert ruimtelijke ontwikkeling aan HOGENT en KU Leuven, gebruikt Vlaanderen een veel groter deel van zijn grondgebied voor menselijke functies dan andere regio’s. ‘De groei in ruimtebeslag is niet in verhouding met de bevolkingstoename. De landinname in Vlaanderen steeg maar liefst tweeënhalve keer sneller dan de bevolkingsgroei. Alle vormen van ruimtebeslag namen toe: woningbouw, wegenis, industrie, kleinhandel, recreatie, … We moeten de vraag durven stellen of dat disproportioneel gestegen ruimtebeslag gerechtvaardigd is. Is die nieuwe parking, dat golfterrein of luxeresort echt van wezenlijk belang voor mens en maatschappij om open ruimte voor op te offeren?’

Kwalijke gevolgen en boze burgers

De gevolgen van een overmatige verharding laten zich voelen. Op ecologisch vlak is er het verlies aan natuurlijke habitats en de versnippering van de overgebleven natuur. Ecosysteemdiensten zoals gewasbestuiving, plaagbeheersing en bodemvruchtbaarheid hebben te lijden onder de verminderde biodiversiteit (zie kaderstuk ‘Achterin het peloton’). Op hydrologisch vlak vermindert de infiltratie van regenwater in de bodem, waardoor er meer overstromingen optreden en het grondwater minder goed wordt aangevuld. Op economisch vlak is er het toegenomen fileleed, vinden bedrijven steeds moeilijker ruimte om uit te breiden, en botsen nieuwe projecten op een muur van lokaal protest, omdat er altijd wel ergens buurtbewoners gehinderd worden. Dat uit zich in het nimby-fenomeen (not in my back­yard): buurtbewoners willen geen grote projecten in hun achtertuin, ook al zijn ze in principe niet tegen dergelijke projecten gekant. Maar Vlaanderen ligt vol achtertuinen; wie iets wil ondernemen, botst overal op limieten. Zeker voor grote infrastructuurprojecten zoals windmolens, pijpleidingen of industrieterreinen is er bijna nergens nog plaats.

Een soepeler vergunningenbeleid dan maar? Volgens Tom Coppens, gewoon hoogleraar ruimtelijke planning aan de Universiteit Antwerpen, zou dat weinig verschil maken: ‘In de politiek worden soepele vergunningen weleens voorgesteld als de oplossing, maar als burgers niet meer bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen terechtkunnen met hun klachten, verplaatsen de procedures zich naar andere rechtbanken.’ Bovendien pakt dit de kern van het probleem niet aan. Coppens: ‘We zitten niet in een vergunningscrisis, maar in een planningscrisis. Er is geen gecoördineerde aanpak om het ruimteprobleem op te lossen. Grote steden als Antwerpen en Gent slagen er wel in om een overkoepelende visie uit te werken rond ruimtelijke invulling, mobiliteit en buurtontwikkeling, en betrekken hun burgers via een democratisch debat. Kleinere gemeenten hebben die capaciteit niet, vallen vaak terug op verouderde plannen, en zijn gedwongen om vergunning per vergunning apart te evalueren.’

Het tij keren

Toch ontbreekt het niet aan politieke ambitie. Met het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen legt de Vlaamse overheid zichzelf de doelstelling op om tegen 2040 geen extra open ruimte meer aan te snijden; de zogenaamde bouwshift, vroeger ook betonstop genoemd. De tussentijdse reductiedoelstellingen houden in dat er in de periode 2022-2040 maximaal nog zo’n 12.000 hectare aan open ruimte kan worden aangesneden. De doelstelling voor verharding, het deel van de ingenomen ruimte dat bedekt wordt door asfalt en beton, is minstens zo ambitieus: tegen 2050 moet er minstens 21.000 hectare verharde oppervlakte worden onthard ten opzichte van 2022, aangevuld met de verharding die er in tussentijd nog bijkomt.

Hoe dat moet gebeuren, is nog niet helemaal duidelijk. Lacoere: ‘Het beleidsplan volgt de Europese standaardprincipes van vermijden, minimaliseren en compenseren. We moeten slimmer gebruikmaken van de verharde oppervlakte die er al is, bijvoorbeeld door stedelijke gebieden te verdichten.’ Maar om de doelstellingen te behalen, zullen er ook heel wat hectares verharde grond moeten opengebroken worden, en dat is een grotere uitdaging. Bestaande verharding verwijderen kost geld en tijd: de tonnen afgegraven puin moeten ergens worden gestort, terwijl het terrein aangevuld moet worden met goede grond. Vervolgens moet zich weer een gezond bodemleven ontwikkelen, wat decennia kan duren. De bodemontwikkeling kan kunstmatig versneld worden, bijvoorbeeld door de compactering ongedaan te maken en aangepaste vegetatie aan te planten, maar ook dat heeft zijn kostprijs. Lacoere: ‘In de praktijk worden bebouwde terreinen zelden afgebroken tot open ruimte; enkel Natuurpunt doet het weleens om natuurgebieden uit te breiden. Op vlak van vrijwillige acties en stimulansen is Vlaanderen – het moet gezegd – wel koploper binnen Europa. Acties zoals het Vlaams Kampioenschap Tegelwippen hebben succes, en heel wat gemeenten reiken een sloop- of onthardingspremie uit. Maar als we het bredere plaatje bekijken, zijn dat soort acties vrij ongericht en te kleinschalig. Er moet veel meer geïnvesteerd worden in ontharding.’

Ook het financieringsmodel van de bouwshift schiet nog tekort. Coppens: ‘Er is al heel wat inkt gevloeid over de vergoeding van eigenaars van wie bouwgrond door de bouwshift wordt herbestemd tot landbouwgrond of natuurgebied, en daardoor aan waarde verliest: de zogenaamde planschade. Maar er bestaat ook zoiets als planbaten, waarbij gronden in waarde stijgen door een herbestemming. Ook is er soms waardevermeerdering door het vergunningenbeleid. Zo zien we in de landbouw een verschuiving waarbij landbouwhoeves, ooit vergund als bedrijfswoning, doorverkocht worden als privéwoning wanneer de landbouwer ermee stopt. Dat kan mits een zonevreemde functiewijziging, maar daardoor stijgt de waarde van de grond gevoelig. En de volgende landbouwer kan iets verderop weer een nieuwe bedrijfswoning zetten.’ Voor een landelijke gemeente is het allesbehalve evident om een functiewijziging van landbouwwoningen te weigeren. Het gaat vaak om persoonlijke dossiers van landbouwers die men persoonlijk kent, en die hun landbouwwoning zien als appeltje voor de dorst.

Coppens duikt in de cijfers: ‘Momenteel moet planschade aan honderd procent vergoed worden, terwijl planbaten slechts voor maximaal vijftig procent worden belast. Elke herbestemming naar open ruimte kost de overheid dus het dubbele van wat een herbestemming naar bouwgrond zou opleveren. De bouwshift zal tussen de 1,5 en 31 miljard euro kosten aan te vergoeden planschade, afhankelijk van hoe die in de praktijk berekend wordt. De economische voordelen worden dan weer geschat op zo’n zestien miljard euro, door het kleinere aantal wegen, de betere mobiliteit, en de ecologische en sociaal-maatschappelijke winsten. Deze voordelen van de bouwshift zijn echter diffuus, omdat ze niet rechtstreeks terugvloeien naar de besturen die de planschade moeten vergoeden. Het verklaart waarom niet elke gemeente voorstander is.’

Om het tij te keren, zijn er dus zware inspanningen nodig van beleidsmakers, bedrijven en burgers. Gelukkig zijn er ook trends in de goede richting. Lacoere: ‘In de bouwsector zien we al een evolutie richting meer hergebruik van reeds ingenomen gronden, meer verdichting van bebouwde gebieden, en meer appartementsbouw. Dat is voor een deel te wijten aan de vergrijzing en gezinsverdunning: mensen gaan meer dan ooit op zoek naar kleinere woningen dicht bij een stads- of dorpskern. Zo weerspiegelt de bouwshift een trend die eigenlijk al aan de gang is.’

Het Antwerpse Zuidpark, vroeger de gedempte Zuiderdokken, omvat grote grasvelden, waterbassins, speeltuinen, sportvelden en gemeenschappelijke tuinen. Credit: Stad Antwerpen, SKYVISION

Verre toekomstmuziek?

Om de ambitieuze Vlaamse doelstellingen te behalen, is een doordacht beleid nodig. In het ideale toekomstbeeld versterken mobiliteit, verdichting en open ruimte elkaar. Om te beginnen moeten overheden een goede visie ontwikkelen rond openbaar vervoer en verdichting: de aangroei van woningen moet zo veel mogelijk geconcentreerd worden rond mobiliteitsknooppunten. Dat wil niet zeggen dat iedereen moet gaan wonen in een dure stationsbuurt in de stad, zegt Coppens: ‘Ook treinstations in meer landelijk gebied lenen zich uitstekend voor woningverdichting.’ Tegelijk moet werk gemaakt worden van de uitbouw van de open ruimte, waarbij de natuur wordt versterkt en goede landbouwgronden worden gevrijwaard van verdere bebouwing. Om efficiënt te ontharden, moet het beleid strenger en selectiever worden. Coppens: ‘Op dit moment mag iedereen tachtig vierkante meter verharden op zijn eigen terrein zonder vergunning. Voor particulieren is dat onnodig veel, dus die betonkraan kan verder worden dichtgedraaid.’ Een slim onthardingsbeleid is ook selectief, omdat de positieve effecten sterk afhangen van de l­ocatie. Voor de waterhuishouding maakt het een groot verschil of de ontharding gebeurt op doorlatende zandgrond of compacte kleigrond. Op vlak van biodiversiteit is de positieve impact veel groter nabij kwetsbare natuur. Coppens: ‘Ik zie soms scholen die hun binnenspeelplaats ontharden in het midden van een stedelijk gebied met een sterk gecompacteerde ondergrond. Zo’n actie is goed voor het welzijn van de leerlingen, maar heeft bijvoorbeeld minder meerwaarde voor de waterhuishouding. Onthardingsacties zijn veel effectiever in zogenaamde infiltratiegebieden, zoals hoger gelegen zandgronden.’

Moeten we, ten slotte, om de doelstellingen te halen, ook overal bebouwing gaan afbreken? Coppens: ‘Het slopen van gebouwen om te ontharden is drastisch en duur. Dat heeft alleen zin op specifieke plaatsen waar het een enorme meerwaarde zou betekenen. Het beleid moet heel goed de kosten van ontharding afwegen tegen de baten, en die zijn op elke locatie verschillend. Het is hoog tijd voor een prioriteitenkaart voor ontharding in Vlaanderen.’